加强监管和防范风险并不是目的，而是手段，最终还是为了推动行业高质量发展
文｜《财经》记者 张欣培 郭楠
编辑 | 郭楠
私募基金领域正式迎来顶层设计指导文件。
6月3日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（下称《指导意见》），是私募基金领域“1+N+X”制度体系中的方向性、基础性文件。中国证监会同步发布相关答记者问。
数据显示，目前中国私募基金规模达23万亿元，占国内资产管理业务总规模的15%，已成为中国资本市场和经济运行中的重要参与力量。但受多方面因素影响，私募基金行业还存在一些问题，包括行业大而不强，募资结构失衡，部分国资基金偏离功能定位，募投管退各环节均有短板，一些行业机构质量不高，个别甚至成为违法犯罪工具，行业风险仍时有发生，并与其他领域交叉传导。
在对私募基金行业的问题和现状进行深入评估后，国务院办公厅印发《指导意见》。《指导意见》明确指出，坚持目标导向、问题导向，针对私募基金行业准入机制有待完善、监管不到位、制度不健全、部际央地协调配合不足、部分政府投资基金和国有企业投资基金出资人责任落实不到位以及部分私募基金成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具等问题，构建加强监管、防范风险的制度体系和长效机制，推动行业在规范中发展、在发展中提升。
《指导意见》共六大部分，除总体要求、保障措施两部分，从强化源头防控、全面加强监管、稳妥处置风险、推动规范发展四大方向提出十八条具体举措。
中国证监会表示，下一步将制定落实《指导意见》的三年行动方案，完善私募基金领域“N+X”规则体系，加强分级分类监管、穿透式监管，提升监管效能，开展专项行动从严惩处重点领域违法违规行为，推动完善行业内生约束和市场化监督制约，并加大对符合国家战略、合规运行的私募基金的支持力度。
“加强监管和防范风险并不是目的，而是手段，最终还是为了推动行业高质量发展。”证监会表示。
“有进有出”推动高质量发展
《指导意见》提出，要进一步优化私募基金登记备案规则，坚决防止不符合私募基金特征和运作规律的机构和产品作为私募基金登记备案，明确严控新设政府投资基金。严格落实私募基金综合研判会商机制。
与此同时，对有重大违法违规行为的私募基金管理人坚决予以注销。对因经营异常、未实质开展业务等不能持续符合登记要求或者长期失联的私募基金管理人，且未按要求整改的，限期予以注销。
近些年，中国证监会积极推动私募基金行业优化增量、盘活存量，扶优限劣、提质增效等工作。入口端，一方面防止不符合私募基金特征和运作规律的机构和产品登记备案为私募基金；另一方面，支持投早、投小、投长期、投硬科技的私募基金进入市场，持续改善行业供给结构。出口端，有序推动清退行业无效供给，持续净化市场环境。2022年至2025年，中国证券投资基金业协会共依法注销7400余家私募基金管理人。
要推动行业健康发展，必须“该出的出、该进的进”。《指导意见》提出对于符合国家战略、合法合规的主体依规支持，特别是重点支持投早、投小、投长、投硬科技的私募股权、创投基金以及整合关键核心技术、战略性新兴产业的并购基金。
值得注意的是，《指导意见》与国务院办公厅《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》等文件共同组成私募基金领域加强监管、防范风险、促进高质量发展的政策体系。
此外，目前私募基金行业规范运行内生动力和外部市场化约束不足，部分私募机构及其从业人员合规意识淡薄，专业能力不强。托管机构和各类中介服务机构的外部市场化监督制约机制尚不健全，作用发挥还不充分，缺乏对私募机构的有效外部约束。
对此，《指导意见》也提出，要推动行业完善内生约束和市场化监督机制。其围绕增强私募基金行业规范运行内生约束提出多项措施，要求督促私募基金管理人按照业务类型、发展阶段特点完善内控风控管理；鼓励投资者依托私募基金合同发挥制约作用，促进私募基金管理人规范运作；加强对私募基金管理人高级管理人员、核心岗位人员的资格管理和考核培训；建立黑名单制度，公开曝光重大违法违规机构、出资人、从业人员；大力推进私募基金行业文化建设等。
健全法治重拳打击违规
私募基金具有较强的灵活性和服务渗透力，因其具有较强的非公开性，透明度较低，规范运作方面问题更加突出，容易出现利益冲突失控、不当利益输送、恶意侵占挪用投资人利益等情况，可能被利用成为违法违规的工具。
近年来，证监会始终坚持对私募基金违法违规活动“零容忍”，严肃查处私募基金领域各类严重违法违规行为。2023年至2025年，共对1700多个主体采取行政监管措施或行政处罚。2025年以来，证监会陆续对“优策投资”“瑞丰达”等案件处以史上最重罚款，并及时将工作中发现的涉嫌违法犯罪线索移送公安机关。同时，创新监管方式，强化警示教育，督促行业机构严守合规底线，取得一定成效。
《指导意见》要求，严厉打击违规募集、侵占挪用、自融自用、利益输送、资金违法跨境流动以及私募基金参与非法集资等行为，依法加大处理处罚力度。强调对风险问题突出、性质恶劣、影响范围大的私募基金违法犯罪行为依法及时从严打击。
当前，尽管私募基金领域已经初步搭建了法律法规制度，但是，体系还不够健全完善，法律法规的规定仍较为原则，存在一些空白，在全面性、颗粒度方面同私募基金行业发展和监管的需要还有一定差距。
近年来，中国证监会已经加快了推进私募基金法律法规体系建设。今年2月，中国证监会发布《私募投资基金信息披露监督管理办法》，细化有关私募基金信息披露要求。《指导意见》对私募基金法规制度体系建设十分重视，并对此做出全面部署和要求。
中国证监会表示，下一步，将继续依法查处私募基金领域违法违规行为，并积极配合有关部门严厉打击私募基金领域违法犯罪活动，为私募基金行业规范健康稳定发展创造良好环境。同时，大力推动违规代持、通道化等问题的整改。将以《指导意见》出台为契机，围绕私募基金重点领域，加快推进私募基金“N+X”的法规制度体系建设，推动修改《证券投资基金法》，推动出台办理涉私募基金犯罪案件的司法文件，加大对违法犯罪打击力度。
规范国资基金管理
随着资本市场改革持续深化，国有资金成为私募基金新募资的重要来源，在服务国家战略、助力经济发展、推动产业升级、促进科技创新等方面发挥积极作用。但在实践中存在部分政府投资基金、国有企业投资基金背离政策初衷和功能目标，偏离功能定位，出资人责任落实不到位等问题。
针对政府投资基金监管短板，《指导意见》提出一系列工作要求，包括加强预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计，严肃财经纪律；强化信用建设和信用信息登记，加强对基金投向的指导评价；加强对基金运行情况的监测，防止偏离功能定位，指导强化内部控制和风险管理，督促严格遵守私募基金监管规则；进一步明确登记备案要求，依法依规开展监管；加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合等。
针对国有企业投资基金，《指导意见》也提出一系列工作要求，包括统筹国有企业投资基金布局规划，督促基金聚焦主责主业、坚守功能定位，强化对基金投向的指导评价；严把入口关，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动运作低效基金整合重组；压实国有企业主体责任，督促基金管理人切实遵守私募基金监管规则，建立健全符合国有企业投资基金规律的运营模式，防止失管失控和国有资产流失，严格选任高级管理人员等。
此外，私募基金领域部际联动、央地协同的综合监管和风险处置体系还不够成熟和完整，在协同监管等方面还存在一定差距。
对此，《指导意见》对私募基金协同监管和风险处置提出多项工作要求。如国务院发展改革、财政、国资监管、金融管理等有关部门以及省级和计划单列市人民政府要加强组织领导，细化工作措施，做好协同配合等。
中国证监会表示，下一步将继续落实监管责任，加强同相关部门和地方政府的沟通协作，积极推动构建私募基金协同监管长效机制。
责编 | 陈湘
题图来源 | 视觉中国
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